休闲农业发展需做好政策协调

近日，农业部会同国家发改委、财政部等14部门联合印发了《关于大力发展休闲农业的指导意见》（以下简称《意见》），对休闲农业发展作出部署安排，并提出相关目标：到2020年，布局优化、类型丰富、功能完善、特色明显的休闲农业产业格局基本形成；社会效益明显提高，从事休闲农业的农民收入较快增长；发展质量明显提高，服务水平较大提升，可持续发展能力进一步增强，成为拓展农业、繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。

　　所谓休闲农业，就是指利用农业景观资源和农业生产条件，发展观光、休闲、旅游的一种新型农业生产经营形态。当前，在国家政策层面，赋予休闲农业拓展农业、繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业使命，其背后的政策路径可谓一脉相承。

　　早在2005年10月通过的 《“十一五”规划》就曾提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。在新农村建设中，休闲农业作为新型农业发展模式，在全国各地，特别是距离城市较近的交通方便的县、镇、村开展起来。

　　应该说，我国作为一个历史悠久的农业大国，农业地域辽阔，自然景观优美，农业经营类型多样，农业文化丰富，乡村民俗风情浓厚多彩，在我国发展休闲农业具有优越的条件、巨大的潜力和广阔的前景。而积极发展休闲农业、对于充分开发利用农村旅游资源、调整和优化农业结构、拓宽农业功能、延长农业产业链、发展农村旅游服务业、促进农民转移就业、增加农民收入、为新农村建设创造较好的经济基础等都有着积极的正面意义。

　　而之所以有必要从国家层面为休闲农业发展明确更为宽松和优越的政策环境，前提正是我国旅游市场和旅游产业的日新月异。据不完全统计，我国2015年全年共接待国内外旅游人数超过41亿人次，旅游总收入达4．13万亿元。如此旺盛的出游规模，直接带动的资本投入也是巨大的，2015年全国旅游业就完成投资10072亿元，同比增长42％，高于第三产业和全社会固定资产投资以及房地产投资增速。

　　正是基于旺盛的出游需求与快速增长的规模投资，国家政策层面才明确将旅游消费作为新消费热点加以培育。实际上，旅游产业作为一个关联广泛的类别，正切实发挥着强劲的带动作用。有数据显示，作为国民经济的战略性支柱产业，旅游业的关联产业超过110个，且近年来对相关产业的贡献不断凸显：对住宿业的贡献率超过90％，对民航和铁路客运业的贡献率超过80％，对文化娱乐业的贡献率超过50％，对餐饮和商业的贡献率超过40％。

　　显然，繁盛的旅游市场和高度关联的旅游产业对于实现地区发展和民众的就业、增收都意义非凡。也许，这也是国家层面在当前阶段发文推进休闲农业的前提条件之一。从政策内容看，《意见》也有意对近年来我国休闲农业发展过程中衍生出的一系列问题宣战。

　　比如，针对近年来普遍存在的休闲农业发展同质化现象，导致让游客出现审美疲劳，继而进一步影响到休闲农业经营的现象，《意见》在工作任务中明确要丰富产品业态。鼓励开发休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、户外运动等乡村休闲度假产品，探索农业主题公园、农业嘉年华、特色小镇、渔人码头等模式。

　　又如，针对近年来休闲农业发展面临的资金短缺现象，《意见》提出要强化政策落实创设，鼓励各地将休闲农业项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排，鼓励加大财政扶持力度，金融机构要扩大信贷支持。应该说，对于一个亟待政策扶持的产业，休闲农业能够在用地、资金等方面被明确表态予以支持，势必对产业发展带来真正促进。

　　此外，值得重点提及的是，此次《意见》还对产业扶贫作出安排。比如支持贫困户发展休闲农业合作社、农家乐和小型采摘园等，重点实施建档立卡贫困村“一村一品”产业推进行动。其政策立意与稍早前透露出的由国家旅游局会同国家发改委、国土资源部、环保部等多部门正在制定的《乡村旅游扶贫工程行动方案》（下称 《方案》）最新进展的有关内容确有不谋而合之处。

　　比如，《方案》也明确了加强贫困村旅游基础设施建设，各地要集中精力解决好乡村旅游扶贫重点村旅游基础和公共服务设施，完善乡村旅游服务体系等一系列依托农村旅游资源，利好农村发展和农民增收的工作任务。

　　不难发现，尽管牵头部门不同，但政策本意都有着促进农村地区发展，促进农民增收的倾向，且共同依托的都是农村地区的丰富资源。记者以为，其间必须做好有关政策协调，避免出现政策打架或者政策留白。而在发展方面，同质化倾向不仅是旅游业的一大顽疾，对于休闲农业而言，亦已出现类似苗头。无论是《意见》还是《方案》也都对此形成了约束，实际上，这或许正是旅游扶贫和休闲农业两个政策体系中最好的契合点之一。

　　当然，必须结合地方实际，真正打造出具有地方文化和地域特征的旅游产品或者休闲农业品牌，通过政府和市场的有机结合，探寻该如何真正激发各休闲农业主体，或乡村旅游业主体的主观活力之策，是两个政策体系共同需要加以解决的。也唯有如此，才能让各自目标得以达成，才能真正实现繁荣农村、富裕农民的本质目的。