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HKZF01
海口市人民政府办公室文件
海府办〔2022〕36 号
海口市人民政府办公室关于印发
《海口市城市更新实施指导意见（试行）》的通知
各区人民政府，市政府直属各单位：
经市委、市政府同意，现将《海口市城市更新实施指导意见
（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。
海口市人民政府办公室
2022 年 9 月 21 日
（此件依申请公开） — 2 —
海口市城市更新实施指导意见（试行）
第一章 总则
第一条 为落实国家实施城市更新行动的决策部署，推进城
市结构优化、功能完善和品质提升，改善人居环境，建设生态宜
居的幸福城市和自由贸易港核心城市，根据省委省政府关于支持
海口大胆探索创新推进城市更新的要求和有关法律法规，学习借
鉴相关城市经验，结合海口实际，提出以下意见。
第二条 城市更新遵循“民生为本、公益优先；规划引领、
统筹推进；政府引导、市场运作；公众参与、共享共建”的原则。
第三条 本意见所称城市更新，是指对我市城镇建成区内需
要更新区域的城市空间形态、功能和环境等要素进行持续整治提
升的活动。
第四条 更新对象包括城中村、旧住宅区、旧工业（仓储）
区、旧商业区及其他经市政府认定需要更新的区域。
第五条 城市更新以内涵集约、绿色低碳发展为路径，坚持
“留、改、拆”并举，因地制宜进行综合整治或拆除重建的城市
更新活动。其中，
综合整治是在维持现状建设格局基本不变的前提下，采用建
筑保留修缮、功能置换、局部拆建、环境整治、提升综合防灾能
力、完善基础设施和公共服务设施等以保留改造为主，拆除为辅
的“绣花”功夫进行修补式更新的改造方式。 — 3 —
拆除重建是针对改造区域存在居住环境恶劣、安全隐患突
出，城市公共设施无法落地等问题，难以通过综合整治得到解决，
确需以整体拆除重建为主，根据不同更新对象因类施策、统筹更
新的改造方式。
第六条 市政府成立海口市城市更新工作领导小组，负责统
筹领导全市城市更新工作，对涉及的重大事项进行研究决策。领
导小组办公室设在市住建局，负责全市城市更新协调推进工作。
市自然资源和规划局负责组织编制全市城市更新专项规划，
建立城市更新单元（项目）储备库，审查、审批城市更新项目涉
及的详细规划，协同各辖区完成土地确权，以及土地收储、出让
等相关工作，承担城市更新有关规划和土地管理职责。
市住建局负责协调、指导全市城市更新工作，建立总体进度
跟踪和台账管理机制，制定城市更新年度实施计划，汇总需报请
市城市更新工作领导小组协调解决的重大事项，对城市更新项目
的建设进行管理。
区政府作为辖区城市更新工作责任主体及征收主体，在市城
市更新工作领导小组指导下，成立区城市更新工作领导小组和区
城市更新中心，负责本辖区城市更新项目的前期工作、征收补偿、
回迁安置等相关工作。
发改、旅文、生态、农业农村、科工信、财政、公安、司法、
市政、园林、水务、审计、国资、消防、税务等部门在各自职责
范围内开展城市更新相关工作。 — 4 —
各区政府和各职能部门应根据本指导意见出台相关实施细
则和工作机制，及时报市城市更新工作领导小组办公室汇总，形
成海口市城市更新制度汇编。
公众及相关权利主体享有知情权、参与权、表达权、监督权，
通过参与辖区政府及相关职能部门召开的座谈会、听证会等方
式，实现城市更新活动的共享共建。
第二章 城市更新规划、计划与实施方案
第七条 城市更新专项规划编制和审批主要包括以下内容：
（一）城市更新专项规划编制。市自然资源和规划局组织编
制城市更新专项规划，以国民经济与社会发展规划、国土空间总
体规划为引领，以全市基础数据调查、城市体检评估为基础，找
准空间治理问题、功能设施短板和城市安全隐患，制定更新目标
与策略、划定城市更新单元（项目）范围、提出更新管控建议等。
（二）城市更新专项规划审批。城市更新专项规划由市自然
资源和规划局完成专家评审、公示征求公众和部门意见，报市城
市更新工作领导小组审定，并经市政府批准后实施。市城市更新
专项规划相关内容要与国土空间总体规划相衔接，并实行动态维
护。
第八条 市自然资源和规划局根据城市更新专项规划，建立
城市更新单元（项目）储备库。区政府根据储备库情况和项目实
际，待项目具备实施条件后申请纳入城市更新年度实施计划。 — 5 —
更新单元（项目）申请纳入年度实施计划前，需依法依规充
分征询相关权利人意见，且应达到法定比例权利人同意。
第九条 区政府组织编制城市更新单元（项目）实施方案，
经市（区）政府批准后实施。实施方案应以片区控制性详细规划、
市城市更新专项规划为基础，在完成基础数据调查和更新意愿征
集的前提下，结合权益主体更新诉求，统筹考虑改善民生、住房
安全、设施完善、构建“5-15 分钟”生活圈等核心要素。方案
内容根据项目类型可分成以下两类：
（一）综合整治类单元（项目）实施方案。包括具体改造任
务、工程设计方案、工程预算、资金筹集方案、实施时序、各方
职责分工及后续管养方案、实施监管等内容，资金筹集方案应明
确各方出资比例及资金使用要求等。
综合整治单元（项目）实施方案经业主或其合法代表同意后，
会同市住建局、市自然资源和规划局及相关职能部门、专家组织
召开方案审查会，由区人民政府批准实施。
（二）拆除重建类单元（项目）实施方案。包括概念规划方
案、控规调整方案、征收（拆迁）补偿安置方案、回迁商品房建
筑方案、经济测算、供地方式、开发时序等内容。
概念规划方案需提出更新单元的综合目标体系和发展战略，
包括更新定位、用地方案、规划指标、空间形态、产业业态等内
容。
涉及规划调整的，须编制控规调整方案，由市资规部门按照— 6 —
法定程序开展规划调整工作后纳入实施方案。
政府征收的城市更新单元（项目），原则上征收补偿安置原
则、标准应当全市统一。涉及国有土地上房屋征收补偿的，按《海
口市国有土地上房屋征收补偿安置办法》（海府办规〔2021〕11
号）实施，涉及集体土地房屋征收补偿的，由各辖区政府拟定征
收补偿细则，经市城市更新工作领导小组备案后实施。
国有用地上自主改造或引入市场主体合作改造的城市更新
单元（项目），拆迁补偿安置方案由市场主体和物业权利人根据
项目经济测算情况协商确定。
第三章 城市更新实施
第十条 城市更新实施根据项目类型可分成以下两类：
（一）综合整治类单元（项目）实施。政府主导的更新单元
（项目），由辖区政府组织实施；自主或引进社会资本方合作的
更新单元（项目），由业主或其合法代表组织实施。在合作项目
中，业主应与社会资本签订合作协议，约定资金承担份额、更新
工程内容及投资运营权益等内容。
（二）拆除重建类单元（项目）实施。政府征收收储的更新
单元（项目），可根据本意见第十二条至第十七条内容，通过招
引前期服务商开展前期工作，完成土地征收收储，经公开挂牌（带
方案）方式供地。国有用地上由土地使用权人自主或合作改造的，
可根据本意见第十七条内容自主实施，以协议出让方式供地。 — 7 —
第十一条 列入年度实施计划的城市更新单元（项目），涉
及土地征收的，应当发布征收土地预公告，自公告之日起任何单
位和个人不得在拟征收范围内抢栽、抢种、抢建。
第十二条 引入市场主体进行更新的城市更新单元（项目），
各辖区按照公开、公平、公正的原则组织招引与城市更新相适应
的市场主体作为前期服务商，加快开展项目前期工作。
第十三条 前期服务商与辖区政府共同开展的更新前期工
作应包含但不仅限于基础数据调查、社会稳定风险评估、更新单
元实施方案编制等内容。
前期服务商完成人、房、地核查、测量等基础数据调查，并
配合区政府开展更新范围内的土地确权工作。
区政府负责开展更新范围内的土地确权、违法建筑认定、历
史遗留问题处置工作，制定数据成果认定标准，以及委托专业服
务机构对前期服务商完成的调查成果进行抽查复核、质检及确
认，确保数据成果的科学性和真实性。
前期服务商开展社会稳定风险评估工作，查找社会稳定风险
点，对可能引发的社会矛盾问题作出评估，并提出相应的防范、
化解和应急预案。
第十四条 在土地征收收储环节，可由前期服务商协助区政
府开展附生效条件的预征收补偿协议签订工作。预征收补偿协议
包括补偿内容、生效条件、有效期等内容，协议有效期原则上不
超过两年。 — 8 —
更新单元（项目）范围内签约率达到专有土地（宅基地）面
积及产权人人数百分之九十，区政府与前期服务商签订实施主体
资格意向书，市自然资源和规划局结合招商方案内容科学评估出
让地价，视征收签约情况合理确定挂牌时间。
区政府、更新主体、实施主体（取得实施主体资格意向书的
前期服务商）成立三方共管账户，实施主体向账户注入保障金后，
辖区政府发布正式征收决定，由市自然资源和规划局完成土地收
储工作。
为提升项目推进效率，签约率达到专有土地（宅基地）面积
及产权人人数百分之九十的项目，可对已完成收储地块先行挂
牌，剩余未征收地块可通过群众工作、行政征收或司法征收完成
收储后另行挂牌。
第十五条 为加快更新项目实施，提升市场主体参与积极
性，城市更新单元（项目）出让地价根据市场评估价和修正系数
确定。修正系数由市自然资源和规划局结合项目实际和市场情况
研究后发布。
第十六条 创新土地供应政策，激发市场主体活力，根据城
市更新单元（项目）实际情况，可将更新单元（项目）实施方案
中确定的规划控制要素、产业条件以及公共设施、回迁商品房设
计等纳入供地方案中予以明确，经营性可出让用地及回迁商品房
用地采取公开挂牌（带方案）方式办理供地手续，竞买人须提交
与项目所在区政府签订的更新项目实施主体资格意向书。 — 9 —
为保障更新单元（项目）的顺利实施，涉及多宗土地的拆除
重建类项目可通过一幅多宗方式挂牌。
因非实施主体原因导致实施主体不参与摘牌并协商退出的，
由新的实施主体承担原实施主体投入成本及合理回报收益；因实
施主体原因导致退出的，前期投入成本及合理回报收益不予返
还。
涉及道路、绿地等基础设施用地的，需建成后无偿移交给政
府；涉及公用设施、公共服务设施等公益性用地的，根据项目实
际情况，净地移交或建成移交，以划拨方式办理供地手续。
符合国家和省规定的协议出让条件的，可采取协议出让方式
供地。
第十七条 旧住宅区、旧工业（仓储）区、旧商业区等国有
土地上经批准列入年度实施计划的城市更新单元（项目），涉及
原地安置拆旧建新方式进行改造的，要通过建立改造资金共管账
户、签订实施监管协议等手段进行监督管理，经市政府同意，原
土地使用权人可通过自主或引入社会资本以入股、转让、整合归
宗等方式开展改造。涉及国有划拨土地使用权转让的应当进入土
地有形市场公开交易，但法律、法规、行政规定等明确规定及划
拨决定书、有偿使用合同等规定或约定应当收回土地使用权重新
出让的除外。对已建成的划拨用地，可通过缴交土地出让金后办
理土地转让手续。
引入社会资本改造确需改变用地主体的，可在改造合作协议— 10 —
中明确约定条件，按相关规定缴纳土地价款后，原土地使用权人
将土地使用权转让给引入的社会资本方，并对转让行为由双方共
同申请预告登记。由社会资本方对改造项目进行报批报建，开发
建设等工作。
旧住宅区、旧工业（仓储）区、旧商业区等国有土地上的城
市更新单元（项目）涉及的其他内容另行制定。
第十八条 对于城市更新单元（项目）中的“边角地”“夹
心地”“插花地”或土地边界不规则的“畸零地”等不具备单独
建设条件的零星土地，可与周边用地一并进行改造，并依法办理
用地手续。
第十九条 以拆除重建方式实施的，可按照城市更新单元
（项目）实施方案开展控规调整，重新确定土地的规划条件，依
法重新设定出让年期，涉及的土地价款应当按照规定缴交，不适
用《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用
效益的意见》（琼府〔2018〕3 号）第（二十）条、第（二十一）
条和《海南省人民政府办公厅关于加强国土空间规划监督管理的
若干意见》（琼府办〔2021〕12 号）第（三）条的规定。
以综合整治方式实施的，不涉及用途改变的，其出让年期与
土地的剩余年限保持一致；涉及用途改变或使用条件变更的，可
以重新确定土地使用条件和出让年期，并评定土地差价后补缴土
地价款。
在满足与城市空间格局、功能布局、风貌管控及周边自然环— 11 —
境等相适应以及与当地消防救援能力相匹配的情况下，确需新建
80 米以上住宅建筑的，应征求市消防救援机构意见，并确保消
防应急、配套设施等建设到位。
城市更新单元（项目）涉及回迁安置的，可根据居民回迁实
际，合理配置小于 100 平方米的住宅建筑和小于 300 平方米的商
办建筑套型。
第二十条 鼓励探索城市更新跨项目统筹、开发运营一体化
的运作模式，实行统一规划、统一实施、统一运营。鼓励将相邻
的旧住宅区、旧工业（仓储）区、城中村等项目统筹实施，实现
经济平衡。更新单元（项目）任务重，周期长，成本高，经济难
以平衡的，可与其他政府储备地块统筹联动开发，构建项目平衡。
第二十一条 支持城市更新单元（项目）土地混合使用和空
间复合利用，促进职住平衡、产城融合。对于产业用地政策中明
确，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享
受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策
的情形，现有建设用地过渡期支持政策以五年为限，过渡期满及
涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划
拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理，但法律、
法规、行政规定等明确规定及国有建设用地划拨决定书、租赁合
同等规定或约定应当收回土地使用权重新出让的除外。
第四章 城市更新实施保障 — 12 —
第二十二条 通过政府投资、自筹资金或引进社会资本方式
落实更新实施资金，探索建立由政府与居民、社会力量合理共担
的资金筹措机制。鼓励积极利用国家政策性金融和市场金融对城
市更新的支持政策筹集资金，探索研发信贷金融新产品。
对改造范围大、改造时间长的城市更新项目，可探索制定以
整体项目为单位的税务清算政策。
城市更新单元（项目）的土地受让人在出让合同签订三十日
内缴纳土地出让金的百分之五十后，剩余土地出让金可按规定分
期缴纳。
城市更新单元（项目）新出让土地建设工程结构封顶后可申
请预售许可。
第二十三条 开辟城市更新单元（项目）绿色通道，精简涉
及项目审批、规划调整、土地供应、资源配给、财政税收等方面
审批环节，提高效率。对城市更新试点项目或重点项目，可提前
开展更新单元（项目）实施方案编制审批工作，加快项目推进。
城市更新单元（项目）内涉及公共设施补短板、危旧房整治、
历史风貌保护、重点产业转型升级等需要，无法达到标准和规范
要求技术指标的，可按照环境改善和整体功能提升的原则，结合
项目实际予以支持。
第二十四条 尊重居民安置意愿，改善居住条件，保持邻里
关系和社会结构，鼓励就地、就近安置，更新单元（项目）居民
就地、就近安置率不宜低于百分之五十。在更新改造中要结合项— 13 —
目开发时序合理安排回迁商品房建设，并优先安排一定比例用
地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，确保
城市更新工作有序开展。对经济困难的被征收人，依法依规纳入
住房保障体系统筹解决。
第二十五条 更新单元（项目）范围内已签订协议的专有部
分面积和业主人数占比均不低于百分之九十的，区人民政府按照
《国有土地上房屋征收与补偿条例》《海南自由贸易港征收征用
条例》等法律法规对未签约部分房屋实施征收。
第二十六条 建立城市更新信息公开制度。经批准的城市更
新规划、计划与方案，引入社会资本的结果等信息，应依规向社
会公开。
建立城市更新单元（项目）动态监管与考核制度。市、区政
府应加强城市更新单元（项目）全周期动态监管，建立城市更新
工作定期考核通报制度，按照项目实施协议中有关违约责任和退
出机制等相关约定进行监管考核，将考核结果作为城市更新年度
实施计划制定的重要依据。
第二十七条 坚持事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并
举的原则，按照“三个区分开来”的要求，在城市更新工作中积
极探索容错纠错机制，支持、鼓励敢于改革创新的担当者，为各
级部门凝心聚力破解发展难题。
第二十八条 本意见自印发之日起施行。本意见未约定事项
按照现有法律法规执行，具体由市住建局和市自然资源和规划局— 14 —
负责解释。
海口市人民政府办公室文秘机要科 2022 年 9 月 21 日印发
