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前言
自1988年沪嘉高速公路通车实现中国大陆高速公路零的突破之后，中国高速公路建设
一路突飞猛进。从1988年100公里一路飙升至2012年的9.62万公里。在高速公路发展的最初15年，也就是1990到2005年，高速公路建设经历了高速增长期，全国高速里程均在以每年20%-80%的同比增速增长，特别是1998-2005年间每年平均新通车高速公里里程在4500公里以上。“十一五”期间，全国高速公路建设依然以更快的步伐加紧建设，5年内通车里程新增3.3万公里，平均每年建成6600公里，建设步伐相较前15年更快。
一、高速公路行业的发展历程分析
中国高速公路发展至今经历了：开始酝酿阶段（1984年以前）、起步建设阶段（1984-1998年）和蓬勃发展阶段（1998年至今）。
（一）开始酝酿阶段（1984年以前）
高速公路的建设与社会经济发展是相辅相成，互相影响的。改革开放前，中国大陆地区
经济基础薄弱，汽车工业相当落后，建设高速公路的资金技术条件不成熟，同时社会经济发
展对高速公路并无太大需求，因此，中国一直未修建高速公路。
改革开放，随着中国社会经济的发展，对交通运输能力需求的提高，同时修建高速公路
的条件也已经具备，中国开始了对高速公路的开发。经过一系列会议讨论，统一思想的基础
上，交通部于1984年确定了中国首批高速公路建设项目，主要包括沪嘉、京津塘，广深，
沈大等高速公路。
（二）起步建设阶段（1984-1998年）
1984年12月，全长18.5公里的中国第一条高速公路沪嘉（上海-嘉定）高速公路在上
海破土动工，并于1988年10月修建成功通车，结束了中国大陆没有高速公路的历史。沪嘉高速公路的建设为中国高速公路的建设积累了丰富的经验和技术。
1990年9月，被誉为“神州第一路”的沈大（沈阳-大连）高速公路建成通车。沈大高
速公路全长375公里，全部由中国自行设计、自行施工，标志着中国高速公路发展进入了一个新时代。
1993年，中国第一条利用世界银行贷款建设的跨省市高速公路--京津塘高速公路建成，
开辟了中国高速公路建设管理的新模式。之后，中国相继建成了成渝、济青等一批具有重要
意义的高速公路。至1994年底，在中国大陆建设高速公路的十年后，中国共建成高速公路1600公里，极大地缓解了中国公路交通拥挤、行车缓慢等问题。
（三）蓬勃发展阶段（1998年至今）
随着中国国民经济的持续快速发展，自1998年起，中国高速公路建设进入了全面提速
的发展时期：1999年，中国高速公路里程突破1万公里；2000年，国道主干线京沈、京沪高速公路相继建成通车，将中国华北、东北、华东地区有效连接起来，形成了快速、安全、
畅通的公路交通运输通道；2001年，西南公路出海通道实现全线贯通，成为中国西南交通
的大动脉；2003年，国道主干线中率先建设的“两纵两横三个重要路段”基本贯通；2007
年底，“五纵七横”国道主干线也基本建成。
“五纵七横”高速公路承东启西、纵南贯北，连接了中国主要城市，其中五纵路线包括：
同江-三亚、北京-福州、北京-珠海、二连浩特-河口、重庆-湛江；七横路线包括：衡阳-昆明、上海-瑞丽、上海-成都、连云港-霍尔果斯、青岛-银川、绥芬河-满洲里、丹东-拉萨。通过“五纵七横”高速公路的建设，中国公路的主骨架网络基本形成，形成了首都连接省会、省会彼此相通、主要城市连接、覆盖主要县市的格局。
截止2013年底，中国高速公路通车里程已达到10.44万公里，居世界第一位。中国高
速公路已向网络化发展，中东部地区大部分省份已实现了省会到地市的高速公路连接通道，
其中长江三角洲、珠海三角洲和环渤海等经济发达地区的高速公路网络正在形成。
二、高速公路行业的管理体制分析
（一）高速公路管理体制历史沿革
1、起步阶段（1988-1991）
在此阶段，公路建设的发展具有里程碑的意义。高速公路商品属性的共识使高速公路管
理体制改革首先从转变投融资体制入手。国务院及其他部门通过颁布《中华人民共和国公路管理条例》和《贷款修建高速公路和大型桥梁、隧道收取车辆通行费规定》促使投融资体制的改革。这阶段，对于如何把握其改革发展方向，缺乏相关理论研究和实践经验指导。
2、探索阶段（1992-1998年）
1992年以后，投融资体制改革推动大部分省份开始建设高速公路并分段投入使用。随
着高速公路里程数的增加，各省市积极探讨和尝试高速公路管理体制改革。高速公路管理体制改革受到日益重视，最主要的体制法规建设成就是（国办发【1992】16号）文。
3、多元化阶段（1998年至今）
1998年至今随着投融资渠道不断拓宽，中国高速公路建设得以快速发展，并取得显著
成就。但是投融资体制的改革带来了投融资主体多元化，进而造成产权结构的多元化，最终
使各省市高速公路管理体制各不相同。这一时期国家出台的相关重要法规主要包括：《公路经营权有偿转让管理办法》、《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》等等。
（二）高速公路管理体制发展现状
目前，高速公路管理体制呈现出以事业型的高速公路管理局和公司型的国有公路集团为
主导，以民营公司和上市公司为补充，多种模式并存的发展态势。
1、事业型管理体制现状分析
主要分为两种：“一省一局”、“一省两局”。
省公路局不仅是一般公路的行业管理机构，也是高速公路的行业管理机构，即高速公路
和普通公路统一归省公路局管理的模式就是“一省一局”。其有利方面表现在能较好的理顺高速公路与一般公路之间的管理关系。其弊端表现在需要协调运营管理和行业管理关系。协调结果会影响到高速公路的效益和特管。
高速公路和一般公路的行业管理分别归于两个局就是“一省两局”。其优势表现在有利
于高速公路的特管。其劣势表现在不利于处理好高速公路与一般公路之间的管理关系。
2、事业型管理模式现状
事业型管理模式由交通主管部门承担行业管理和高速公路国有资产监管双重职能，较好
的避免高速公路资金的流失。通过政府优惠政策的实施以及行业管理的有效控制。为政府公路网规划目标的实施提供有利条件。但是政府直接组织管理可能造成效率低下与管理成本增加问题。
3、企业型管理模式现状
（1）模式介绍
一般的企业型管理模式采用高速公路集团公司形式。这种公司一般是国有独资有限责任
公司，是其对事业型高速公路管理局进行集团化改制重组后所形成的。原各路段的收费经营公司转变为集团的子公司，集团公司与子公司以资产为纽带形成控股与被控股的关系。集团公司以股东、监事、董事的身份对子公司实行股权管理，按其股份享受所有者权益，最终形成以股权关系为链条的集团公司框架。
（2）现行分类
按照隶属关系的不同企业型模式又可以分为两类：第一类是隶属于交通厅的企业型。这
一模式表现为高速公路集团公司由省交通厅独资或控股成立的，省交通厅履行出资人职能，
对营运和产权进行管理，并依其出资享有资产收益、重大决策和选择经营管理者的权利。第
二类是隶属于省级人民政府的企业型。省国有资产管理委员会统一管理集团公司，集团公司基本上与省交通厅处于同一行政等级序列中，直属于省政府领导。省级交通主管部门负责行业管理和路政执法的派驻。集团公司主要负责全省高速公路的市场融资、国有资产管理、收费经营等。
（3）模式优劣势
企业型的管理模式具有公司化经营色彩，管理成本低并且管理效能比较高。但是这种模
式的弊端也是比较明显，具体表现在：
1运作目标不相匹配，总体规划难以实现
政府代表社会大众利益，以满足最广大人民群众根本利益为基础，所以政府以实现最大
社会利益为目标。但是高速公路集团公司是企业法人，以利润最大化为最高目标。两者运作
目标不相匹配，一定程度上造成政府路网规划目标难以顺利实现。
2机构设置不够合理，交通政令难以畅通
由于隶属于省级人民政府的高速公路集团公司在行政级别与省交通厅类似，交通行业管
理职责在部分高速公路集团公司未能有效履行，导致交通政令的实施难以顺利执行。
三、高速公路行业的运营情况分析
（一）高速公路里程及其增长情况
截至2013年，全国高速公路里程达10.44万公里，比上年末增加0.82万公里。其中，
国家高速公路7.08万公里，增加0.28万公里。全国高速公路车道里程46.13万公里，增加3.67万公里。
（二）高速公路建设投资额及增长
2010-2013年，中国高速公路建设投资额呈波动趋势。其中，2010年，中国高速公路建
设投资额仅为6862.2亿元，为近四年来最低；2011年，高速公路建设投资额达到7424.1亿
元，为近四年来最高。2013年，全国高速公路建设完成投资7297.76亿元，增长0.8%。
（三）高速公路日平均交通量分析
2013年，全国高速公路日平均交通量为20998辆，日平均行驶量为229416万车公里，
比上年分别增长5.6%、14.6%。其中，国家高速公路日平均交通量为22450辆，日平均行驶量为162580万车公里。
（四）高速公路年平均交通拥挤度
2013年，全国高速公路年平均交通拥挤度为0.34，较上年下降0.01。
四、国外高速公路的运营管理分析
（一）美国高速公路运营管理模式分析
1、美国高速公路的组织管理体制
美国公路分三级管理，即联邦政府、州政府、地区政府。联邦运输部主要负责全国的各
种运输事务（实际其木身并不直接管理和建造公路，只是负责提供标准、科研、规划和资金），是最高的行政机构，其下设联邦公路管理局，该管理局主要管理全国公路的建设、运营、规划、养护及汽车运输等。
州政府主要从事联邦政府公路管理局公路项目的建设实施以及管理，州及各地方政府是
高速公路建设、运营的主管机关，而具体的职能由相应的同级交通部门行使，州运输厅主要
负责州际高速公路的建设、运营。州政府交通部门主要承担州际公路网和干线公路的建设和管理。
地方政府（市、县、郡（镇））负责所在地区的次干道、集散道、出入道等一些等级较
低的一般公路的管理。在具体公路维护工作中，主要以养护队（按地理区域划分，由各工种
的技术人员与职工以及各种大、中、小型相结合的成套机械组成）的形式完成。养护队主要
负责常规养护与全面巡查、财务、技术、计划等管理工作职能，以及承包工程成本效益的分
析与比较。
2、筹集资金及监管收费
公路用户税（燃油税、重型卡车和拖车车辆购置税、联邦汽车使用税（重车使用税）、
配件和内胎以及润滑油税、罚款等）、非公路用户税以及一些其它收入是政府部门公路资金的主要来源。在美国公路建设投资中，资金的主要源于燃油税，其具体又分为联邦税和州税。
对联邦税小型车来说，燃油税为4.9美分/加仑，其中4.1美分用于公路，0.8美分用于其他等方面建设；货车为6.4美分/加仑，其中5.6美分用于公路，0.8美分用于其他等方面建设。通常，公路投资主体为联邦政府和各州，投资比例按公路等级变化，对州际公路联邦政府投资占90%，州投资占10%。
通常，联邦政府资助或各州政府出资修建的高速公路是免费的；以贷款或发行债券的形
式所修建的高速公路需收取使用者的通行费。高速公路的收费标准一般由运营管理机构根据自身性质、交通流量自己确定，不需要州政府批准；收费方式为：人工收费、司机投币、不停车收费等。在收费方式上通常采取多种收费的方式来满足不同使用者的需求。为了提高公路使用效率，积极推广使用电子收费，这种收费方式可以提高通行速度，减少收费站拥挤。
3、交通运输与行驶安全
美国高速公路的安全管理，通常由各州警察和公路巡警队负责。其统称为交通警察，它
是高速公路的具体执法者，它的来源，通常由高速管理机构从州政府雇用的警察，其装备由
高速公路管理部门提供，其主要负责交通事故调查、交通指挥和控制、救援服务与治安保卫。
高速公路交通管理通常包括以下几个方面：
（1）交管自动监控
对路网中行驶的车辆进行全天候、全方位、立体监控，预报交通流量情况，并适时进行
交通疏导、车辆事故预测、事故定位、现场记录和安全行车指导等，从而保证最大限度地发
挥路网通过能力。
（2）出行信息
是指利用车载的导航设备与自动交通管理系统相配合，及时得到所需的各种交通状况、
道路、气象条件、车辆事故和自身安全等有关信息。
（3）商运车辆管理
统一调控大型载货车、出租车和其他商业营运车辆的合理使用，使商业营运达到信誉、
高效和安全。
（4）公共交通管理
实现对公共汽车、地铁和多人乘坐的车辆与各种公共交通运输方式有效地联接。
（5）车辆自动控制
利用车载计算机、传感识别器和通信设备，由道路指挥、导行、避让、监控、信号、防
撞等设施提供车辆自动驾驶信息，实现车辆全自动驾驶
4、交通监控和交通工程设施
在各条路上均设置一个监控中心，以便及时了解道路运行情况并及时处理突发、紧急事
件。由于监控中心，可以动态、实时的了解道路运行状况，因此可以及时了解各路段、车道
的拥挤情况，进而及时通知使用者。
5、评价
分权式管理模式特点：立法健全，依法治路；机构简洁，讲求实效；管理网络化、系统
化；事故率低，道路监控实时；经营费用较高。
（二）日本高速公路运营管理模式分析
1、运营管理体制
日本建设省拥有本国的高速公路资产，而具体的高速公路管理工作主要由公路集团负
责。该集团主要由总部、管理局、管理事务所和营业厅组成。
公路集团是目前全面负责日本高速公路建设与管理的法人机构。具体负责：高速公路的
建设，包括：施工计划的制定、组织工程发包、组建审标委员会、施工合同的签订与变更、
施工监理、工程费的支付等相关事宜；负责通车交付使用公路的常规维修、改造，以及灾害
后的道路修复工作；承担与高速公路相关的辅助设施的建设与管理，包括：长途汽车站、收
费停车场、高速公路服务区内基础设施等。
公路集团下设的管理局的主要职能是制订公路建设规划，对建设资金进行管理；制定公
路建设和养护的技术标准化和规范；处理公路建设纠纷，管理公路建设和维护各种事务管理收费公路，制定公路防灾对策等。同时代表国家负责指导和监督日本道路公团等公共团体的业务并实施有关公团法。日本公路的管理事务所的职责为：每天进行例行巡视所辖路段，负责所辖路段的养护，过往车辆的收费，相关交通信息的收集、通报等等。
2、建设资金来源与收费管理
作为社会基础设施的日本道路，其资金的投入主要来源于中央政府的财政拨款、地方政
府资金和社会融资三部分。该资金通常由特定拨款和普通财源组成。特定拨款主要是由各种的赋税组成。特定财源由公路税目中的各种的赋税组成，包括挥发油税24.3日元/升、石油气17.5日元/升、汽油输入税15日元/升；一般财源为国家的一般税收收入中用于公路建设资金，包括地方道路税、汽车购置税等。财投资金主要来源有民间借债和收费的收入，以及向使用者、工作人员、董事、金融等关系人的借债等。其中，收费占40%，各种外债、借入金等约占10%，其余部分为政府财政投资。
日本大部分高速公路实行里程封闭式收费，每个收费站都设情报板、电话和监控等先进
装置，进行监控处理。在具体使用时，在收费站出口按行驶里程和规定单价收取通行费，收
费标准每3-4年调整一次。同时，日本还有许多其他收费方式，比如东京都的预售票方式、
高速公路磁卡方式、人工收费方式等。近年来，日本又研制开发出不停车收费系统。其系统
的工作原理很简单，即在收费站入口和出口处安装扫瞄器，而汽车上配备车载器，双方通过
电波交换信息，驾车人需到金融机构办理一张信用长，插入车载器，卡中存有车主资料，当
车辆通过收费站入口时，路旁扫瞄器将其进入点存入卡中、车辆通过出口时，扫瞄器可以瞬
间读出卡上的所有信息，计算出里程和应缴费用，通过网络将费用自动从信用卡划拨到收费公司账上。
3、交通安全管理
交通警察、交通技术科（归道路管理局所属）与消防部门共同对交通安全管理进行决定。
交通管理所下设有交通管理队，其负责定期巡视道路。具体职责如下：第一：排除路障、消
除事故隐患、疏导故障车辆及设立警戒线并与警察、消防部门共同处理交通事故；第二：向
控制中心提供气象、路面情况；第三：控制通过立交桥车辆的车重、轴重及车高等指标。在
日本，交通局下设有公路管理科，其工作职责为：协调并管理交警工作、整治交通设施、指
导交通课题；其工作范畴为：维护道路治安和执行交通法规。
4、监控与交通工程设施
日本高速公路以四车道为主，交通量相当大，为保证道路的安全畅通，都设有高速公路
的监控中心。监控中心由交通控制中心和设备控制中心两个部门组成。交通控制中心主要负责道路信息的收集、处理与发布、交通事故的处理等。其人员由三部分组成，即道路管理机构的监控人员、派驻的警察以及派驻的交通广播电台的工作人员。在接到道路交通信息后，
监控人员负责通知自身的养护、管理人员赶赴现场进行处理：派驻的警察指挥相应的警察机构和人员对交通事故进行处理；派驻的交通广播电台人员负责将重大道路信息通过电台向社会发布。在进行道路集中养护施工时，还有施工单位的人员在监控中心帮助进行交通管理。
5、评价
法制完善，依法治路；管理职能统一，只有商业化运作模式；管理机构体系明确，工作
效率高；管理模式先进，处于世界领先。
（三）法国高速公路运营管理模式分析
1、管理机制
在法国1955年颁布的法律中，对高速公路的建设和管理工作进行了调整，既由原来的
国家负责转为由一些特别批准的公司或私营企业进行投资建设道路，法国公共工程、运输和旅游部联合规划区域发展部及财政部（其下设高速公路特许公司监理部、管理局、养护处、
安全和用户服务处等机构）共同对其进行监管。其中高速公路特许经营公司，将执行制定建
设计划；执行前期工程并确定整个技术框架，道路养护，经营方案等等。
2、建设资金来源
法国高速公路分为特许经营和非特许经营高速公路两种。其一、非特许经营高速公路归
政府直接管理，一般是不收费，中央和地方财政拨付其建设和管理所需资金。其二、特许经
营高速公路是收取通行费的，其标准由各公司自行决定，基本收费费率由贷款利率、造价、
预测交通量、国家预交工程款额等因素（其随高速公路的不同地段、时期及修建情况而变）
决定。
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